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VerfGH Bayern: Regelungen zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten im Glücksspielstaatsvertrag verfassungskonform

Die Regelungen zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten im Glücksspielstaatsvertrag sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. Dies hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof am 23.11.2016 entschieden und die Popularklage eines Buchmachers abgewiesen (Az.: Vf. 1-VII-15).

Geänderter Glücksspielstaatsvertrag enthält Regelungen zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten

Am 01.07.2012 ist in Bayern der geänderte Glücksspielstaatsvertrag in Kraft getreten. Bis dahin war das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten ausschließlich bundesrechtlich im Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) und in den als Bundesrecht im Verordnungsrang fortgeltenden Ausführungsbestimmungen geregelt. Danach bedürfen Vereine, die das Unternehmen eines Totalisators aus Anlass öffentlicher Pferde­rennen und anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde betreiben (§ 1 Abs. 1 RennwLottG), sowie Buchmacher, die gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln (§ 2 Abs. 1 RennwLottG), einer Erlaubnis der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Gestützt auf die mit Wirkung vom 30.06.2012 in Kraft getretene Länderöffnungsklausel des § 25 Abs. 3 RennwLottG nahmen die Länder ergänzende Regelungen zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten in den Glücksspielstaatsvertrag auf.

Buchmacherin klagte gegen Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags

Die Antragstellerin, eine Buchmacherin, die gewerbsmäßig Pferdewetten im Internet veranstaltet und vermittelt, erhob gegen den Beschluss des Bayerischen Landtags, dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag zuzustimmen, Popularklage. Sie hielt den Zustimmungsbeschluss für verfassungswidrig, soweit der Staatsvertrag Regelungen zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten enthält. Sie rügte unter anderem, § 25 Abs. 3 RennwLottG sei nicht hinreichend bestimmt und ermächtige nur zu weitergehenden Vorschriften hinsichtlich des Ver­mittelns von Pferdewetten über das Internet. Im Hinblick auf das Veranstalten fehle den Ländern die Gesetzgebungsbefugnis.

Regelungen zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten beanstandet

Die Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag zum Erlaubnisvorbehalt für Pferdewetten, die Internetrestriktionen und die Übergangsregelung stünden im Widerspruch zum EU-Recht und verletzten die Berufsfreiheit der Buchmacher (Art. 101 der Bayerischen Verfassung, BV) sowie deren Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 103 Abs. 1 BV). Durch das Einsatzlimit und das Verrechnungsverbot bei Pferdewetten im Internet werde gegen die allgemeine Handlungsfreiheit der Wettkunden (Art. 101 BV) verstoßen. Schließlich sei der Gleichheitsgrundsatz (Art. 118 Abs. 1 BV) verletzt, da gefährlichere Glücksspielbereiche, wie etwa Spielhallen und Sportwetten, privilegiert würden.

VerfGH: Länderöffnungsklausel umfasst auch Veranstaltung von Online-Pferdewetten

Der VerfGH hat die Popularklage abgewiesen. Die Regelungen zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten im Glücksspielstaatsvertrag seien mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. Sie hielten sich im Rahmen des durch die Länderöffnungsklausel eröffneten Spielraums, auch soweit es um die Veranstaltung von Online-Pferdewetten gehe. Zwar werde in § 25 Abs. 3 Satz 1 RennwLottG ausdrücklich nur der Erlass weitergehender Vorschriften über das Vermitteln von Pferdewetten über das Internet angeführt. Es seien aber keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber die Ermächtigung auf die Vermittlung von Online-Pferdewetten hätte beschränken und den direkten Vertragsabschluss zwischen Anbieter und Wettkunden ohne einen zwischengeschalteten Vermittler hiervon hätte ausnehmen wollen. 

Wettkunden bei Veranstaltung von Online-Pferdewetten gleichermaßen schutzbedürftig

Der VerfGH erläutert, dass das Rennwett- und Lotteriegesetz und die Ausführungsbestimmungen bis zum Inkrafttreten des § 25 Abs. 3 RennwLottG keine Regelungen über den Abschluss und die Vermittlung von Pferdewetten im Internet enthalten hätten. Mit der Länderöffnungsklausel habe der Bundesgesetzgeber geeignete Rahmenbedingungen für Pferdewetten in einem kohärenten System des Glücksspielwesens schaffen und es den Ländern ermöglichen wollen, notwendige ergänzende Regelungen zu Pferdewetten zu treffen. Wettkunden seien bei der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten in gleicher Weise schutzbedürftig.

Besondere Erlaubnisvoraussetzung für Vermittlung von Pferdewetten mit EU-Recht vereinbar

Der VerfGH verneint eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) durch Verstoß gegen EU-Recht. Die Vermittlung von Pferdewetten an ausländische Anbieter durch inländische Buchmacher sei bis zum Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags nicht ausdrücklich geregelt gewesen. Nunmehr bestimme § 27 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ausdrücklich, dass Pferdewetten nur dann an ausländische Anbieter vermittelt werden dürfen, wenn für den Abschluss dieser Pferdewetten im Inland oder den Betrieb eines Totalisators für diese Pferdewetten im Inland eine Erlaubnis der zuständigen deutschen Behörden vorliegt. Dies verstoße nicht gegen das unionsrechtliche Diskriminierungsverbot. Vielmehr würden sämtliche in- und ausländischen Anbieter von Pferdewetten in gleicher Weise dem Erfordernis einer inländischen Erlaubnis unterworfen. Auch die Erlaubnisvoraussetzung, wonach das Veranstalten und Vermitteln der Pferdewetten den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwiderlaufen dürfe, sei nicht offenkundig und schwerwiegend EU-rechtswidrig.

Internetverbot mit Erlaubnisvorbehalt für Pferdewetten ebenfalls im Einklang mit EU-Recht

Auch das grundsätzliche Verbot, Pferdewetten im Internet zu veranstalten und zu vermitteln, sowie die Möglichkeit, das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen - insbesondere unter Begrenzung des Höchsteinsatzes und Festlegung eines Verrechnungsverbots von Gewinnen mit Wetteinsätzen - zu erlauben, wenn es den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht zuwiderläuft, stehen laut VerfGH mit dem EU-Recht in Einklang. Diese Be­stimmungen dienten dem Schutz der Verbraucher vor Sucht- und Kriminalitätsgefahren und verfolgten damit legitime Gemeinwohlziele.

Übergangsregelung für Buchmachererlaubnisse gleichfalls EU-rechtskonform

Die Übergangsregelung, wonach Buchmachererlaubnisse nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz im bisherigen Umfang nur bis zum Ablauf eines Jahres nach Inkrafttreten des Staatsvertrags fortgegolten und demzufolge neu hätten beantragt werden müssen, wenn der bisherige Erlaubnisinhaber seine Tätigkeit fortsetzen wollte, sei ebenfalls nicht offenkundig und schwerwiegend EU-rechtswidrig. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sei eine Übergangsfrist von einem Jahr für die Umstellung einer von bestimmten Wirtschaftsteilnehmern bisher ausgeübten Tätigkeit nicht unangemessen.

Berufsfreiheit nicht verletzt

Der VerfGH sieht auch keine Grundrechte der Bayerischen Verfassung verletzt. Die angegriffenen Vorschriften stellten zum Teil subjektive Berufszugangsbeschränkungen und im Übrigen Berufsausübungsregelungen dar. Sie dienten dem Zweck, den Spielerschutz zu verbessern, die Wettleidenschaft zu begrenzen und die Rechtslage an die für sonstige Sportwetten geltenden Bestimmungen anzu­gleichen. Da die betroffenen Individualinteressen nicht ersichtlich schwerer wögen als diese Allgemeininteressen, sei die Berufsfreiheit (Art. 101 BV) nicht verletzt.

Begrenzung des Höchsteinsatzes und Verrechnungsverbot bei Online-Pferdewetten mit Handlungsfreiheit vereinbar

Der VerfGH führt weiter aus, der Vertriebskanal über das Internet begünstige aufgrund seiner Anonymität und fehlenden sozialen Kontrolle die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen. Dadurch seien insbesondere Jugendliche und Personen gefährdet, die eine ausgeprägte Spielneigung besäßen oder entwickeln könnten. Vor diesem Hintergrund seien die Begrenzung des Höchsteinsatzes und das Verbot der Verrechnung von Gewinnen mit Einsätzen bei Internet-Pferdewetten zum Schutz überragend wichtiger Gemeinwohlziele, die auch Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) der Nutzer zur Vermeidung selbstschädigender Handlungen rechtfertigen könnten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Unterschiedliche Regelung der verschiedenen Glücksspielbereiche keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung

Laut VerfGH beinhaltet die unterschiedliche gesetzgeberische Regelung der verschiedenen Glücksspielbereiche keine gegen Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV verstoßende Ungleichbehandlung. Diese Regelungen trügen den unterschiedlichen Gefahrenpotenzialen der verschiedenen Glücksspielformen dadurch Rechnung, dass im Bereich der Pferdewetten - anders als bei den sonstigen Sportwetten, für die der Glücksspielstaatsvertrag ein staatliches Monopol mit zahlenmäßig begrenzten Konzessionen für private Anbieter vorsehe - nach wie vor Gewerbefreiheit besteht. Außerdem lasse der Glücksspielstaatsvertrag für Glücksspiele mit höherem Sucht- und Gefahrenpotenzial, wie zum Beispiel Casino- oder Pokerspiele, keine Ausnahme vom Internetverbot zu.

Weiterführende Links

Zum Thema im Internet

Die Entscheidung des VerfGH Bayern finden Sie auf dessen Website.

Aus der Datenbank beck-online

Schippel, Das deutsche Online-Glücksspielrecht nach dem GlüStV 2012, ZfWG 2016, 315

Redaktion beck-aktuell, Verlag C.H.BECK, 28. November 2016.