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OVG Münster: Luftreinhalteplan für die Stadt Köln muss überarbeitet werden

Der Luftreinhalteplan für die Stadt Köln vom 01.04.2019 ist rechtswidrig. Nach einem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 12.09.2019 muss das Land Nordrhein-Westfalen ihn deshalb fortschreiben. Das OVG hat insbesondere das von der Deutschen Umwelthilfe erstrittene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln insoweit bestätigt, als die bisherige Luftreinhalteplanung unzureichend ist. Es hat allerdings nicht entschieden, dass auf jeden Fall eine Fahrverbotszone eingerichtet werden muss. Bloße streckenbezogene Fahrverbote könnten unter Umständen genügen (Az.: 8 A 4775/18).

Revision wurde zugelassen

Die bereits in seinem Urteil zur Luftreinhalteplanung für die Stadt Aachen dargelegten allgemeinen Anforderungen an Luftreinhaltepläne hat das Gericht bestätigt. Der Senat hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen

Grenzwert kann nicht hinreichend sicher eingehalten werden

An verschiedenen Messstellen in der Stadt Köln ist der seit dem 01.01.2010 einzuhaltende Grenzwert für Stickstoffdioxid (im Jahresmittel 40 Mikrogramm pro Kubikmeter) deutlich überschritten. Die Jahresmittelwerte für 2018 betragen an den Messstellen Clevischer Ring 59 Mikrogramm pro Kubikmeter, Justinianstraße 48 Mikrogramm pro Kubikmeter und Luxemburger Straße 45 Mikrogramm pro Kubikmeter. Die Messstelle Neumarkt weist für das zweite Halbjahr 2018 einen Mittelwert von 47 Mikrogramm pro Kubikmeter auf. Die zuständige Bezirksregierung hat einen Luftreinhalteplan mit Wirkung ab 01.04.2019 aufgestellt, der verschiedene Maßnahmen enthält, um die Luftqualität in Köln zu verbessern. Fahrverbote hat sie nicht vorgesehen. Mit der zusätzlichen Anordnung von Fahrverboten könnte nach den Prognosen der Bezirksregierung Köln an allen vier vorgenannten Straßen im Jahr 2020 der Grenzwert hinreichend sicher eingehalten werden beziehungsweise wäre mit 41 Mikrogramm pro Kubikmeter am Clevischen Ring nur noch knapp überschritten. Ohne Fahrverbote sei die Einhaltung des Grenzwerts hingegen nicht vor dem Jahr 2022 beziehungsweise 2023 hinreichend sicher zu erwarten.

Verstoß gegen EU-Recht

Nach Auffassung des OVG ist der Luftreinhalteplan für die Stadt Köln damit rechtswidrig, weil die darin vorgesehenen Maßnahmen nicht den Anforderungen der Europäischen Richtlinie 2008/50/EG und des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genügen. Nach den bisherigen Prognosen und Messwerten seien für die Messstellen Clevischer Ring, Justinianstraße, Luxemburger Straße und Neumarkt keine anderen Maßnahmen als Fahrverbote für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro5/V und älter ersichtlich, um den geltenden Grenzwert für Stickstoffdioxid zumindest im Jahr 2020 einzuhalten. Für die übrigen Messstellen in Köln erscheine es nach derzeitigem Sachstand und unter Berücksichtigung der bisher vorliegenden Messwerte im Jahr 2019 nicht zwingend geboten, auch dort Fahrverbote anzuordnen. Dies gelte aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch für die Aachener Straße (Köln-Weiden), wo der Grenzwert nach derzeitiger Prognose 41 Mikrogramm pro Kubikmeter im Jahre 2020 nicht übersteigen wird, spätestens aber 2021 eingehalten werden wird.

Zunächst Prüfung streckenbezogener Fahrverbote

Fahrverbote müssten unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls verhältnismäßig sein. In dem neuen Luftreinhalteplan müsse das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch die Bezirksregierung Köln, unter Berücksichtigung der weiteren Entwicklung der Messwerte daher zunächst streckenbezogene Fahrverbote prüfen. Dabei müssten insbesondere der dadurch bedingte Ausweichverkehr und dessen Auswirkungen näher untersucht werden. Sollten durch den Ausweichverkehr Grenzwerte in anderen Straßen überschritten werden, könne dies Fahrverbote für weitere Straßen erforderlich machen. Die Bezirksregierung Köln müsse auch prüfen, für welche Fahrzeuge Ausnahmen vom Fahrverbot erteilt werden können, ohne die Einhaltung der Grenzwerte zu gefährden (beispielsweise Fahrzeuge von Handwerkern oder Anwohnern oder nachgerüstete Fahrzeuge).

Regelmäßige Kontrollen müssen vorgesehen sein

Sollte allerdings aufgrund der bereits ergriffenen Maßnahmen der Jahresmittelwert für 2019 entgegen der bisherigen Prognose der Bezirksregierung an einzelnen Stellen günstiger ausfallen und eine aktualisierte Prognose ergeben, dass der Grenzwert kurzfristig eingehalten werden wird, könne dort gegebenenfalls aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch von einem Fahrverbot abgesehen werden. Soweit die Bezirksregierung Köln jenseits der vier genannten Straßen in einem neuen Luftreinhalteplan von Fahrverboten absieht, weil die Grenzwerte nach ihrer Prognose kurzfristig eingehalten werden, müsse sie schon im Luftreinhalteplan für den Fall vorsorgen, dass die Prognose sich nicht bewahrheitet. Als Ausgleich für die mit einer Prognose stets verbundenen Unsicherheiten müsse der fortzuschreibende Luftreinhalteplan vorsehen, dass die Entwicklung der Luftschadstoffwerte regelmäßig kontrolliert werde. Ferner müsse der Luftreinhalteplan auf einer zweiten Stufe zusätzliche Maßnahmen wie etwa Fahrverbote an den davon noch nicht erfassten Stellen für den Fall enthalten, dass die Grenzwerte mit den bisherigen Maßnahmen entgegen der Prognoseerwartung doch nicht schnellstmöglich eingehalten würden.

Unverzüglich Fortschreibung erforderlich

Die Bezirksregierung Köln müsse den Luftreinhalteplan 2019 unverzüglich, also ohne schuldhaftes Zögern, fortschreiben. Dies dauere erfahrungsgemäß mehrere Monate. Dabei werde sie die Vorgaben des Senats zu beachten und im Rahmen ihres Gestaltungsspielraums die konkreten Einzelheiten festzulegen haben. Diese Einzelheiten würden auch von der Entwicklung der Messwerte und einer hinreichend einzelfallbezogenen Prüfung der Verhältnismäßigkeit durch die Behörde abhängen.

Weiterführende Links

Aus der Datenbank beck-online

Uechtritz/Couzinet, Das Einvernehmenserfordernis bei der Aufstellung und Fortschreibung von Luftreinhalteplänen, NVwZ 2019, 985

Pagenkopf, "Demobilisierung der Städte" - Frage der Grenzen für die Rechtsprechung, NVwZ 2019, 185

Will, Neues zu den sog. Diesel-Fahrverboten, NZV 2019, 17

Scheidler, Dieselfahrverbote - aktuelle Entwicklungen in Rechtsprechung und Gesetzgebung, DAR 2019, 17

VG Köln, Änderung des Luftreinhalteplans für die Stadt K., BeckRS 2018, 28971 (Vorinstanz)

Redaktion beck-aktuell, Verlag C.H.BECK, 13. September 2019.